作者：内蒙古中实工程招标咨询有限责任公司/王东

为优化投资、融资体制，打破高度集中的管理模式，2008年，国务院发布《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）；2016年，中共中央、国务院公布《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号），特别是对政府投资而言，投资决策越来越科学化，民主化水平也不断提高。但在投资决策过程中，各专业咨询服务碎片化、离散化的缺点日益凸显，为项目单位带来了巨大困扰，甚至影响了项目建设的进度和投资计划。项目单位对综合性、跨阶段、一体化的全过程咨询服务的需求与日俱增。

2017年2月，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）提出，“培育全过程工程咨询。鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询”。

2018年3月，住房和城乡建设部发布的《关于征求推进全过程工程咨询服务发展的指导意见（征求意见稿）》提出，“进一步完善我国工程建设组织模式，推进全过程工程咨询服务发展”。

2019年3月，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部发布的《国家发展改革委住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见 》（发改投资规〔2019〕515号）提出，在房屋建筑和市政基础设施领域推进全过程工程咨询服务，提升固定资产投资决策科学化水平，进一步完善工程建设组织模式，创新咨询服务组织实施方式，大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式，推动高质量发展。

2020年4月，国家发改委固定资产投资司及住建部建筑市场监管司联合发布了《关于征〈房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准（征求意见稿）〉意见的函》）（以下简称《技术标准》），主要目的是落实相关文件精神，统一思想认识，明确咨询服务内容，切实引导和推进全过程工程咨询服务发展。同时，通过细化咨询服务内容，提升全过程工程咨询的实际可操作性。

2018年，住房和城乡建设部印发了《建设工程咨询服务合同示范文本（征求意见稿）》，结合笔者在工程咨询领域从业10多年的相关项目经验，全过程工程咨询服务渗透在工程项目各个环节，如投资决策、设计咨询、招标代理、造价咨询、工程监理、后评价咨询等。因此，全过程工程咨询服务应根据工程整体，建立系统化管理对策，控制工程项目各个阶段的投资，同时，在保证工程项目建设工作落实到处的基础上，控制投资成本，提高工程整体效益。

本文以正蓝旗4所学校建设项目决策阶段的全过程工程咨询为例，探讨实践中的管理服务形式、要点和问题。

建设工程项目概况

为了改善教育设施条件，正蓝旗政府计划对部分学校进行升级改造，涉及以下４个项目：正蓝旗第二小学迁建项目，总投资约6800万元；正蓝旗桑根达来镇中学初中部新建项目，总投资约2644万元；正蓝旗桑根达来镇民族幼儿园新建项目，总投资约3728万元；正蓝旗诃额仑幼儿园扩建项目，总投资约2258万元。这4个项目均为政府投资的公益性项目，需要的服务为项目投资决策阶段的全过程工程咨询。

投资决策阶段全过程工程咨询的范围及组织结构

全过程工程咨询的范围

咨询服务：服务内容为投资决策阶段的全过程工程咨询，具体包括编制与审核项目建议书、可行性研究报告、节能报告（表）、环境影响评价报告（表）、社会稳定风险评价报告、财政承受能力论证报告，以及协助项目建设单位起草申请批复所需要的相关文件。

管理服务：根据项目具体情况，制定《全过程工程咨询服务项目投资决策阶段管理流程》，细化项目全过程咨询服务的工作内容、权责、流程及时间节点。依托工程咨询牵头单位的工程咨询分公司及联合单位组建专业的管理和技术服务团队，成立专项项目组，同时，配备技术全面且具有管理经验的项目总负责人，再依据项目单项报告选定各个技术负责人等。

全过程工程咨询的组织结构

根据《技术标准》：全过程工程咨询分为投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询。其中，投资决策综合性咨询内容包括项目策划、投资机会研究、可行性研究及评估、环境影响评价、PPP咨询、社会稳定风险评估、建设条件单项咨询等。工程咨询方还可根据委托方需求提供其他专项咨询服务。本文依据实际服务内容和实操过程制定了投资决策阶段全过程工程咨询的组织结构，详见图1。

图1组织结构图

项目总负责人的工作职责：负责项目整体的设计、评估，把控进度，控制成本，对接、协调合作伙伴和政府相关部门。项目总负责人需具备丰富的技术经验和管理经验，本项目中项目总负责人由咨询分公司技术总工担任。

专项项目组负责人工作职责：编制专项项目实施方案；组织、管理、协调项目组工作；督促各专业工程师高质量完成计划进度，并对其工作进行合理分配；审核专业工程师的具体工作结果；对本专业的工作质量、进度负责；负责解决项目组之间的问题及协调各参与单位的关系，及时向项目总负责人汇报或反馈相关信息。

本项目中，设计负责人由分公司咨询部部长兼任，负责控制建议书项目组和可行性研究报告项目组工作进度，对其质量负责，与其他部门进行技术交流以及协调各项工作，同时负责向总负责人汇报项目情况及进度。节能负责人由节能项目经理兼任，负责把控节能项目组进度和质量，并与设计组进行技术交流，同时负责向总负责人汇报项目情况。环评负责人由环保公司项目经理兼任，负责控制环评项目组的进度和工作质量，并与设计组进行技术交流，同时负责向总负责人汇报项目情况。稳评负责人和财承及文件起草负责人需具备良好的沟通能力，职能与以上各项目组负责人相同。

此外，各项目组还配备了专业工程师，工程师需按要求完成本专业的具体技术工作，并对各自负责的专业工作质量、进度负责。

项目投资决策阶段全过程工程咨询的实践要点

项目投资决策阶段，在全过程工程咨询中起统筹作用。因此，专业咨询人员需要了解项目的概况，还要收集、整理与项目有关的信息资料，对项目建设做好评估，协助建设单位制定方案。项目组要与建设单位保持联系，确定项目具体地点、建设规模、初步方案等，编制项目建议书、可行性研究报告等。投资决策阶段的全过程工程咨询要深入分析项目的每一个环节，尽可能帮助项目单位作出正确的决策。工程调查做得越详细，数据就会越准确，项目的目标也越有针对性。项目咨询单位在整个过程中起补充作用，无论是技术问题还是管理问题，咨询公司的专业人员都可以及时参与解决。全过程工程咨询贯穿整个投资决策阶段，有助于随时关注方案是否偏离，及时采取纠偏措施。因此，投资决策阶段少不了全过程工程咨询人员的加入。全过程工程咨询主要目的是降低项目的不确定性，项目产生变化，项目的费用也会跟着变化，只有做好成本预算，才能降低成本，实现项目效益的最大化。因此，在投资决策阶段需要配备专业技术人员和造价人员。本项目团队就配备了专业的技术人员和造价工程师，他们对建设方案的制定和成本的控制起到了关键作用。

本文涉及的4个公益性项目，在项目方案基本确定的情况下，节能、环评、社会稳定性风险评估同步推进，提前与各审批部门协调、沟通，大大缩短了工期。推进项目前期手续时，为了快速、准确地确定方案，控制投资成本，项目总负责人协同设计负责人、设计工程师、造价工程师进行了充分的现场调研，与项目建设单位通过会议形式确定初步建设方案，对总投资进行了估算。然后，设计工程师编制项目建议书和可行性研究报告。可行性研究报告初稿完成后，项目总负责人又协同节能、环评、社会稳定风险评估负责人及工程师同步开展工作。项目建议书完成审批和可行性研究报告完成评审后，各单项工作也基本完成初稿进入评审阶段，节约了大量的时间，至此，全过程工程咨询服务的优势也被体现了出来。目前投资决策阶段，政府投资项目都需要进行财政承受能力评价，财承和文件起草组与政府各部门充分沟通完成财政承受能力报告，并为政府相关部门完成相关文件的起草。全过程工程咨询服务统筹管理项目减少建设单位人力投入，并且缩短了工期。本全过程采用阶段性服务，团队人员配备比较容易，成员主要为一个单位，更容易协调，利于项目推进。

本文阐述的项目投资决策阶段全过程工程咨询服务复杂程度较低，但管理过程也存在诸多问题。如受专业限制，环评单位属于联合单位，这在质量和进度控制阶段属于薄弱环节，影响了整体项目进度。

总结与展望

全过程工程咨询是全新的工程服务模式，适用专业性强的工程项目，正逐渐在政府投资类公益性项目中兴起。全过程工程咨询可以充分发挥设计单位技术和管理优势，弥补业主单位知识领域的欠缺，强化对集成单位的管理力度，解决项目投资决策阶段中可能出现的各类问题。这些优势在正蓝旗学校建设项目中得到了很好的体现，使项目得到了正蓝旗教育局的一致认可。

深入推广不同模式在工程实践中的运用，将有助于政府投资项目朝着更加高效、精准、规范的方向发展，未来，全过程咨询将会是政府投资类公益性项目实施的重要模式。本公司可通过优势业务和项目投资决策阶段全过程工程咨询服务积累的经验，开展“项目管理+造价咨询全过程咨询”“工程咨询+招投标咨询+项目后评价单项咨询”，然后通过联合体形式增加“勘察设计+监理”服务，形成阶段性服务全过程工程咨询和全流程全过程工程咨询服务，根据不同的项目需求，选择不同阶段的服务形式。

总之，由于全过程工程咨询的内涵非常丰富，工程咨询方在实践中的角色会有多种形式，咨询服务范围和内容也会非常“灵活”，每一个全过程工程咨询项目未必都是从项目投资决策阶段开始，直至竣工验收为止的全过程咨询。因此，应当突破传统的投资咨询、设计咨询、招标咨询、造价咨询、工程监理或项目管理服务等思维模式来看待全过程工程咨询。